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Entre los días 28 y 30 de junio, Madrid ha acogido las actividades de la cumbre de la OTAN en la que se ha aprobado un nuevo concepto estratégico, es decir, una hoja de ruta para la Alianza en los próximos años. En los días previos, El País publicó que este documento incluiría “que las ciudades de Ceuta y Melilla pasarán a estar protegidas, a partir de ahora, por el paraguas de la OTAN”. La cumbre de Madrid ha tenido lugar solamente unos días después de que se produjera un salto a la valla de Melilla en el que han muerto al menos 23 migrantes, según las autoridades marroquíes -37 según las ONG- y un año después de la llegada de migrantes a Ceuta, que concluyó con el inicio de “una nueva etapa de la relación con Marruecos” y una crisis diplomática con Argelia.
El diario El País citaba "fuentes conocedoras del borrador" y decía que “la inclusión de la defensa de la ‘integridad territorial’ no ha sido una cesión a España, por más que España la apoye, sino otra consecuencia de la guerra de Ucrania”. Otros medios y webs también se hicieron eco de este contenido.
¿Cómo se aprueba un nuevo concepto estratégico?
El concepto estratégico es un documento de la Alianza Atlántica u hoja de ruta por el que establece sus “valores y objetivos y proporciona una evaluación colectiva del entorno de seguridad. También impulsa la adaptación estratégica de la OTAN y guía su futuro desarrollo político y militar”. Cada concepto estratégico se revisa y renueva “periódicamente”, aproximadamente cada diez años. Ahora, la OTAN tiene un nuevo documento, el octavo, que sustituye al que se aprobó en 2010 en Lisboa. El primero, en 1949. **
Desde 1949, todos los conceptos estratégicos se han aprobado por consenso entre todos los países miembros de la OTAN. Para ello, se reúne el Consejo del Atlántico Norte, el principal órgano de toma de decisiones políticas en la organización y engloba a representantes de cada país miembro. El Consejo del Atlántico Norte ha aprobado seis de los últimos siete conceptos estratégicos desde entonces. Únicamente el MC 14/13 de 1968 fue adoptado por el ya disuelto Comité de Planificación de Defensa, que tenía la misma autoridad que el Consejo en su ámbito, por la retirada de Francia de la Alianza. Ahora, en la Cumbre de Madrid, la OTAN ha aprobado el que es su octavo concepto estratégico. En él se incluye por primera vez una mención a China, no como una amenaza pero sí porque supone un “desafío sistémico para la seguridad”. Además, califican a Rusia como “la amenaza más importante y directa para la seguridad de los Aliados”. Respecto a Ceuta y Melilla, no aparecen en el documento pero la OTAN habla de los retos a los que se enfrentan los países del sur próximos al Sahel, por las “tácticas híbridas” de los regímenes de la zona.
Ceuta y Melilla, ¿protegidas por la OTAN?
En vísperas de la cumbre, el Gobierno de España insistió en que la OTAN se centrará también en las amenazas del llamado “flanco sur”. Tanto el ministro de Exteriores, José Manuel Albares, como la responsable de Defensa, Margarita Robles, destacaron que durante los tres días se celebrarían dos sesiones de trabajo centradas en las amenazas que plantea el “flanco sur”.
Respecto a la mención en el concepto estratégico de Ceuta y Melilla, Albares aseguró en una entrevista en Antena3 el pasado 28 de junio que “la OTAN va a defender cada centímetro de la integridad territorial de los aliados” y añadió que “Ceuta y Melilla están totalmente protegidas por la OTAN”. “Yo estoy seguro que en los debates de estos dos días y en los documentos que van a salir, va a quedar claro”, ha explicado el ministro. Aunque puntualizó que “no suele haber menciones a ciudades en concreto”, no respondió a si en el borrador del concepto estratégico se hace mención o no a las ciudades autónomas. Margarita Robles explicó también en una entrevista en Telecinco ese mismo día que en el concepto estratégico “no se van a recoger las peculiaridades de cada uno de los países, pero la defensa de la integridad territorial de cualquier país de la OTAN está perfectamente recogida” y “la integridad de España pasa por Ceuta y Melilla”.*
Por su parte, el secretario general de la OTAN, Jens Stoltenberg, preguntado por esta inclusión de Ceuta y Melilla en la protección de la alianza atlántica el 27 de junio, explicó que el artículo 6 del Tratado de Washington establece “el alcance geográfico” de garantías de defensa colectiva del artículo 5 -que recoge que "las partes acuerdan que un ataque armado contra una o más de ellas, que tenga lugar en Europa o en América del Norte, será considerado como un ataque dirigido contra todas ellas" y podrían intervenir “en legítima defensa”. Este alcance geográfico ocupa “cualquiera de las Partes en Europa o en América del Norte, contra los departamentos franceses de Argelia, contra el territorio de Turquía o contra las islas bajo la jurisdicción de cualquiera de las Partes en la zona del Atlántico Norte al norte del Trópico de Cáncer”. En esta descripción territorial no están incluidas específicamente las ciudades de Ceuta y Melilla ni sus coordenadas. Pero Stoltenberg añadió que “el asunto de invocar el artículo 5 es una decisión política por lo que tiene que tomarse por consenso en el Consejo de la OTAN”.
El artículo 6 ha sufrido enmiendas a lo largo de los últimos años para añadir otros territorios, como es el caso de Argelia, que se incluyó en 1963 tras un acuerdo del Consejo de la OTAN. En este sentido, Félix Arteaga, investigador principal del Real Instituto Elcano, explica a Maldita.es que en los años 90, la OTAN “abandonó” el artículo 6 puesto que aprobó intervenciones en los Balcanes o en Afganistán, zonas que no estaban bajo el paraguas del Tratado de Washington.
Sin mención directa a las ciudades autónomas en el concepto estratégico
Finalmente, cuando se ha aprobado el nuevo concepto estratégico, no ha habido menciones específicas a Ceuta y Melilla. Este documento hace un especial hincapié en la “soberanía” y la “integridad territorial” de los aliados. Menciona también que “el conflicto, la fragilidad y la inestabilidad en África y Oriente Medio afectan directamente a nuestra seguridad y la seguridad de la OTAN. Los vecinos del sur de la OTAN, en particular las regiones de Oriente Medio, el Norte de África y el Sahel, se enfrentan a retos interconectados de seguridad, demográficos, económicos y políticos”. La Alianza considera que estos retos "se ven agravados por el impacto del cambio climático, la fragilidad de las instituciones, las emergencias sanitarias y la inseguridad alimentaria”, que propician “un terreno fértil para la proliferación de grupos armados no estatales, incluidas las organizaciones terroristas. También ”hacen posible la interferencia desestabilizadora y coercitiva de competidores estratégicos”.
El documento se refiere también a las “tácticas híbridas” para desestabilizar a los países de la OTAN. Lo atribuyen a “dirigentes autoritarios” que “ponen a prueba nuestros intereses, valores y forma de vida democrática”. Acusan también a estos actores de “interferir en nuestros procesos e instituciones democráticas y señalan a la seguridad de nuestros ciudadanos a través de tácticas híbridas, tanto directamente como a través de intermediarios. Realizan actividades maliciosas en el ciberespacio y el espacio, promueven “campañas de desinformación, instrumentalizan la migración, manipulan los suministros energéticos y emplean la coerción económica“.
Preguntado si con estas menciones a la “guerra híbrida” y los países del sur de la OTAN garantizan la protección de Ceuta y Melilla, Stoltenberg respondió en la clausura de la cumbre que “la OTAN está para proteger a todos los aliados frente a cualquier amenaza. Al final, es una decisión política invocar el artículo 5”.
Además, en este octavo concepto estratégico, Rusia pasa de ser un país con el que cooperar con una “importancia estratégica” para la que contribuir “a crear un espacio común de paz, estabilidad y seguridad”; a ser “la amenaza más importante y directa para la seguridad de los Aliados y para la paz y la estabilidad en la zona euroatlántica”. La OTAN apunta además que Rusia “busca establecer esferas de influencia y control directo mediante la coerción, la subversión, la agresión y la anexión”. Por otro lado, es la primera vez que mencionan a China como un “desafío sistémico para la seguridad euroatlántica” al utilizar “políticas coercitivas” para "desafiar nuestros intereses, seguridad y valores”. Destacan igualmente que la cooperación de Rusia y China supone una amenaza para la OTAN, pero están abiertos a tener un “compromiso constructivo” con el gigante asiático.
Los expertos descartaban que se incluyera una mención explícita a Ceuta y Melilla
Respecto a una mención específica de Ceuta y Melilla en el documento final, Arteaga explicaba a Maldita.es los días previos a la cumbre que creería que se haría de forma general sin dar nombres de ciudades porque “singularizaría el problema”. El investigador apuntaba a una referencia genérica “en las acciones de Rusia y China en el escenario del Mediterráneo y norte de África como parte de la guerra híbrida contra los países de la OTAN”. En este sentido, detallaba Arteaga que estaba previsto que el concepto estratégico considere un riesgo para la soberanía e integridad territorial la manipulación de corrientes migratorias para presionar a un país de la alianza, o el uso de la energía como un elemento de coerción, se consideraría también una agresión o un riesgo para la soberanía e integridad territorial.
Frédéric Mertens de Wilmars, profesor de Derecho Constitucional y Ciencias Políticas en la Universidad Europea de Valencia, explicaba a Maldita.es que esto supondría “un mensaje político a Marruecos y otros países del Magreb de que Ceuta y Melilla forman parte del espacio OTAN”, que, a su juicio, “necesita estabilidad en el Mediterráneo”. Coincidía Félix Arteaga en el significado político que tendría para Marruecos esa mención a la guerra híbrida porque “aumenta la capacidad de disuasión de España”, que tendría “más fácil” pedir ayuda a la OTAN, que consideraría las amenazas híbridas como una acción hostil. Aunque la respuesta de la Alianza Atlántica no sería inmediata, necesitaría aplicarse el artículo 4 del Tratado de Washington por el que es necesaria una consulta para activar la respuesta común en caso de amenaza, y cada país decidiría libremente de qué manera intervenir. Porque, aunque la OTAN es una organización política y militar sin competencias económicas y civiles, se podría acordar una respuesta diplomática, humanitaria, de cooperación en fronteras o logística, no siempre de carácter militar.
España y el debate para incluir a Ceuta y Melilla en la OTAN
Cuando nuestro país se adhirió a la Alianza Atlántica en 1982, el tratado no incluía mención alguna a Ceuta y Melilla, pero han sido varias las ocasiones que en España se ha debatido la petición a la OTAN de incluir a las ciudades autónomas en su área de protección de manera específica. La última, en febrero pasado, cuando Vox presentó una iniciativa en el Senado instando al Gobierno a solicitar una modificación del artículo 6 del tratado atlántico para incluir a Ceuta y Melilla. Pero todos los grupos excepto el PP rechazaron la propuesta. También Vox hizo lo mismo unos meses antes ante la comisión de Asuntos Exteriores del Congreso de los Diputados y, al igual que en el Senado, la proposición no de ley no salió adelante. En 2012, fue UPyD quien presentó una iniciativa similar pero que tampoco prosperó porque PP y PSOE votaron en contra.
*Este artículo se ha actualizado el 29 de junio de 2022 para incluir la entrevista del pasado 28 de junio a Margarita Robles en Telecinco.
**Este artículo se ha actualizado el 1 de julio de 2022 para incluir las conclusiones del nuevo concepto estratégico de la OTAN.
Primera fecha de publicación de este artículo: 28/06/2022
