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El Congreso de los Diputados ha aprobado el proyecto de Presupuestos Generales del Estado para 2021 con 188 votos a favor, aunque el texto aún tienen que ser ratificado por el Senado*. Los Presupuestos Generales del Estado son las cuentas públicas, donde se recoge la previsión anual tanto de gastos como de ingresos de todas las entidades que forman parte del Sector Público Estatal, por lo que no se incluyen los presupuestos de las comunidades autónomas ni de los ayuntamientos.
¿Quién elabora los Presupuestos Generales del Estado?
Los elabora el Gobierno y son examinados, enmendados y aprobados por las Cortes Generales, es decir, por el Congreso y el Senado, como recoge el artículo 134 de la Constitución. Esto quiere decir que, una vez que el Consejo de Ministros aprueba el proyecto de ley, este debe pasar por un proceso hasta que, finalmente es aprobado o rechazado.
Los presupuestos tienen una duración de un año. El Gobierno debe presentarlos ante el Congreso, al menos, tres meses antes de que acabe el año natural porque si no, llegado el 1 de enero, automáticamente se prorrogan los del año anterior. Estos tres meses son los establecidos para que las cámaras tengan tiempo suficiente de examinar el proyecto de presupuestos y modificarlo. Si llega el 1 de enero y se prorrogasen los presupuestos anteriores, estos se mantendrían vigentes hasta que se aprobasen unos nuevos.
En España, hasta que entren en vigor los nuevos, siguen vigentes los presupuestos aprobados en 2018, coloquialmente conocidos como “los presupuestos de Montoro”, por el nombre del ministro de Hacienda que los preparó, Cristóbal Montoro. Esos presupuestos los acabó aprobando el Gobierno de Pedro Sánchez tras la moción de censura a Mariano Rajoy. A día de hoy son los más longevos de la democracia española*.
¿Cuál es el procedimiento para su aprobación?
La tramitación de la Ley de los Presupuestos Generales del Estado es similar a cualquier otro proyecto de ley, es decir, nace como una iniciativa legislativa del Gobierno, la cual debe ser aprobada por el Consejo de Ministros y remitida al Congreso de los Diputados. No obstante, el proyecto de ley de presupuestos tiene prioridad ante otras leyes y, además, debe ser aprobado en el Pleno de la Cámara y no por una comisión, como el resto, de acuerdo con el Reglamento General del Congreso de los Diputados.
En primer lugar: tramitación de los presupuestos en el Congreso
Una vez los presupuestos llegan al Congreso, es la Mesa de la Cámara Baja la que ordena la publicación de los mismos en el Boletín Oficial de las Cortes Generales (BOCG), la apertura de plazo de presentación de enmiendas y las solicitudes de comparecencia.
Antes de que comience el debate, los secretarios de Estado, subsecretarios, los altos cargos de la Administración y los responsables de organismos de empresas públicas deben explicar las cuentas en detalle de sus departamentos, así como los fundamentos y razones de las propuestas que contiene el proyecto. También el gobernador del Banco de España, que es quien abre la ronda de comparecencias, debe exponer la coyuntura económica actual. Estas comparecencias se celebran en comisión, a petición de los distintos grupos parlamentarios, generalmente dentro de los primeros quince días posteriores a la presentación del proyecto de ley.
También se abre el plazo a la presentación de enmiendas a la totalidad: esto quiere decir que los diferentes grupos parlamentarios que se opongan a las cuentas tienen un período de 15 días para registrar su devolución al Gobierno, por no estar de acuerdo con el espíritu o los principios del proyecto o por oportunidad. Las enmiendas sólo pueden de devolución, es decir, no pueden presentarse textos alternativos ya que la iniciativa de los presupuestos pertenece al Gobierno.
El debate a la totalidad decide si el texto se devuelve al Gobierno o continúa su tramitación
Finalizado este plazo de 15 días, es el turno del primer debate, el denominado “debate a la totalidad”, siempre y cuando se presenten enmiendas de este tipo. La ministra de Hacienda, María Jesús Montero, ha sido la primera en intervenir y, tras ella, los representantes de los grupos parlamentarios que presentaron y, por último, el resto de grupos, que expusieron su posición.
Tras este debate se votaron las enmiendas a la totalidad: si se hubiera aprobado aprueba una o varias, la iniciativa se hubiera entendido rechazada y se le habría devuelto el texto al Gobierno. Las enmiendas se votan en conjunto ya que todas persiguen el mismo objetivo: devolver los presupuestos al Gobierno.
Esto ha ocurrido dos veces: la primera, con el Gobierno de Felipe González, en 1995. La segunda, cuando Pedro Sánchez presentó los PGE, en 2019. Seis partidos (PP, Cs, ERC, PDeCAT, CC y Foro Asturias) registraron enmiendas a la totalidad, las cuales fueron votadas por mayoría absoluta, lo que hizo que tales presupuestos no salieran adelante. Para que se apruebe una enmienda a la totalidad, será necesario contar con una mayoría simple del Congreso, como sucede con las leyes ordinarias.
Si no hay enmiendas a la totalidad o no resultan aprobadas, los presupuestos siguen su curso en el Congreso
Si se rechaza la petición o peticiones presentadas para devolver el texto al Gobierno, el proyecto continua su tramitación. En este punto, el texto pasa a ser presentado en el seno de la Comisión de Presupuestos en un grupo denominado Ponencia, que está formada por representantes de todos los grupos parlamentarios y que son designados por la propia Comisión de Presupuestos. En esta Ponencia se estudia en detalle tanto el proyecto de presupuestos como las enmiendas presentadas.
Estas enmiendas ya no son a la totalidad, sino que pueden ser de dos tipos: enmiendas al articulado (modificaciones del texto de la Ley), y las enmiendas a las secciones (modificaciones de los gastos previstos para cada ministerio). Las enmiendas que supongan un aumento de gasto en una sección del proyecto, deben incluir una reducción por la misma cantidad en la misma sección para no modificar las partidas generales de cada ministerio.
Tras el análisis en detalle, la Ponencia celebra un debate a puerta cerrada y aprueba un informe con el proyecto de ley ya modificado, en el que se incluyen las enmiendas pactadas por los diferentes grupos parlamentarios y que es analizado por la Comisión de Presupuestos.
Esta Comisión ratifica el informe de la Ponencia y debate las enmiendas no incorporadas en en la misma. Después, elabora el dictamen, formado por las enmiendas aprobadas en Comisión y lo remite al Pleno para que sea votado y debatido.
En el Pleno, cada ministro expone las partidas correspondientes a su cartera y debate con los representantes de los grupos, los cuales pueden mantener las enmiendas que no se hayan incorporado al texto en los pasos anteriores. Para que el proyecto de Presupuestos Generales del Estado sea aprobado en el Congreso y se remita al Senado y pueda continuar su tramitación todas las secciones deben contar con el voto favorable de la Cámara, es decir, más votos a favor que en contra, como ha pasado este 3 de diciembre *.
Después de aprobar el texto en el Congreso se remite al Senado *
El proyecto de presupuestos en el Senado seguirá un procedimiento, al igual que en el Congreso, que tendrá una duración máxima de un mes, de acuerdo con su Reglamento.
De nuevo en el Senado hay una ronda de comparecencia de altos cargos de la Administración y la ministra de Hacienda presenta el proyecto de ley antes la Cámara Alta.
Si los grupos parlamentarios han presentado propuestas de veto, que es como llaman a las propuestas “a la totalidad” del Congreso cuando se realizan en el Senado, son debatidas, pero si la Cámara Alta no aprueba ninguna propuesta de veto, el proyecto continúa la tramitación en Ponencia, Comisión y Pleno, al igual que en el Congreso de los Diputados. En el caso de que el Senado vete los presupuestos, estos vuelven al Congreso sin modificación.
Una vez se haya concluido la tramitación en el Senado, se pueden presentar tres supuestos:
- Que la ley se apruebe sin modificaciones, por lo que los presupuestos están listos para su publicación y entrada en vigor.
- Que el Senado vete los presupuestos mediante una mayoría absoluta [art.122 y 150 del Reglamento del Senado].
- Que incluya enmiendas.
Si se da alguno de los dos últimos casos, regresan al Congreso para someterse a un último debate.
¿Cómo se puede levantar el veto del Senado?
El Congreso de los Diputados puede levantarlo con una votación por mayoría absoluta en una primera votación o por mayoría simple en una segunda, dos meses más tarde [art. 122 del Reglamento del Congreso].
Además, el Pleno del Congreso también podrá decidir sobre las enmiendas del Senado: si las aprueban con mayoría simple, permanecen, y si las rechazan, se eliminan, volviendo el texto a la redacción previa como partió del Congreso.
¿Cuáles son las distintas opciones para que se aprueben o se rechacen los presupuestos?
Para que los Presupuestos Generales del Estado se aprueben tienen que darse alguna de las siguientes opciones:
- Que finalizado el trámite en el Congreso lleguen al Senado y estos sean aprobados sin modificaciones.
- Que en el Senado vete los presupuestos con una mayoría absoluta y que, por lo tanto, estos vuelvan al Congreso y los diputados, por mayoría absoluta también en la primera votación, levanten el veto o por una mayoría simple, dos meses más tarde.
Si los presupuestos son aprobados, estos son promulgados y publicados en el Boletín Oficial del Estado (BOE) para su entrada en vigor.
Sin embargo, los presupuestos serán rechazados cuando:
- Los grupos parlamentarios en el Congreso presentan una o varias enmiendas a la totalidad y estas son aprobadas por mayoría simple, por lo que se le devuelve el texto al Gobierno.
- El Senado veta los presupuestos y cuando se someten a votación en el Congreso, estos no alcanzan la mayoría absoluta requerida en la primera votación o la simple, de la segunda.
Primera fecha de publicación de este artículo: 28/10/2020
*Artículo actualizado a 3 de diciembre de 2020 para explicar que el Congreso de los Diputados ha aprobado el proyecto de Presupuestos
Primera fecha de publicación de este artículo: 02/12/2020
