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Desde antes de su aprobación en 2023, la Ley de Agricultura Familiar y Acceso a la Tierra de Castilla-La Mancha ha generado debate porque se ha dicho que daba facultades al Gobierno regional para expropiar terrenos privados, sobre los que los propietarios debían seguir pagando impuestos aunque no fueran sus usuarios.
En el momento de su creación, la ley preveía que los terrenos infrautilizados durante dos años consecutivos pudieran ser expropiados e incorporados a una ‘bolsa’ pública, para que otros agricultores accedieran a ellas en propiedad o solo en uso (usufructo) durante varios años, algo que incluyen otras leyes autonómicas en Castilla y León, Galicia o Cataluña. Un año más tarde, el Gobierno del PSOE ha enmendado su propia ley para retirar la referencia a la “expropiación forzosa” y dejar claro que solo se cedería el uso de los terrenos.
¿Qué decía esta ley sobre la expropiación de terrenos y cómo la han enmendado?
El artículo 29 de la Ley de Agricultura Familiar aprobada en abril de 2023 establecía que la Administración autonómica podía declarar el incumplimiento de la función social de un terreno por su infrautilización, de conformidad con los términos de la ley de expropiación forzosa. También decía que la declaración podía afectar a la propiedad de la parcela o solo al usufructo.
El texto enmendado en mayo de 2024 no incluye ninguna referencia a la legislación de expropiaciones y simplemente dice que los terrenos infrautilizados pasarán a formar parte del Banco de Tierras. Además, añade que los terrenos cedidos serán compensados y que este trámite interrumpiría la posible transformación de un terreno agrícola a forestal según la ley de montes.
Desde su primera versión, el artículo 29 define el procedimiento para la declaración de tierras no utilizadas y su inclusión en el Banco de Tierras, al cual se ceden por un período de entre 10 y 25 años. Tanto la primera como la segunda versión aclaran que el procedimiento podría verse interrumpido cuando se demuestre no infrautilizado.
¿Qué decía la oposición y por qué el Gobierno regional ha enmendado esta ley?
Durante la campaña de las autonómicas de 2023, el PP regional, liderado por Paco Núñez defendió que la ley permitía la expropiación de tierras a los agricultores y prometió derogarla si llegaba a gobernar.
La polémica sobre este asunto se arrastraba desde su tramitación, cuando el PP y Ciudadanos manifestaron su oposición a incluir las expropiaciones e intentaron prolongar los plazos para la infrautilización. En estas negociaciones, el PSOE también se abrió a hablar solo de cesión en usufructo y no en propiedad. Organizaciones de profesionales como Asaja o Unión de Uniones se pronunciaron en contra de incluir las expropiaciones.
Un año más tarde, el grupo del PSOE en las Cortes regionales presentó una enmienda a este polémico aspecto de la ley, para dejar clara su “nula voluntad expropiatoria” y aclarar que la inclusión de un terreno en esta bolsa “no afecta en ningún caso a la propiedad de la tierra”, según las explicaciones de la Consejería de Agricultura a Maldita.es.
¿Qué es el Banco de Tierras en el que se incluirían las fincas expropiadas?
El Banco de Tierras que plantea esta ley es una especie de ‘bolsa’ de terrenos a los que pueden acceder personas que quieran aprovechar esas tierras. Entre sus finalidades, que están definidas en el artículo 21 de la ley, se incluye la de promover el uso de estas parcelas que estén en previsión de abandono.
Aparte de incluir terrenos que puedan ser expropiados por motivos de infrautilización, los propietarios también pueden inscribir voluntariamente sus terrenos. El objetivo también es el de promover el acceso a las tierras a mujeres, jóvenes y personas desempleadas mayores de 45 años que se dediquen al sector agrario, que es uno de los objetivos estratégicos de la PAC 2023-2027.
La inclusión de los terrenos en el Banco de Tierras no es definitiva, ya que los propietarios tienen varias opciones para recuperar el uso de sus terrenos.
¿Cuándo se considera que un terreno está infrautilizado según la ley?
Corresponde a la consejería, previo informe técnico, detectar que un suelo agrario está infrautilizado. La ley considera que un suelo agrario está infrautilizado en tres situaciones que describe así [artículo 26]:
Está en proceso de degradación y sin aplicación de medidas correctoras.
Las malas prácticas pongan en peligro la cosecha, el aprovechamiento de los terrenos colindantes o el medio natural.
Son suelos que permanecen sin actividad agraria durante tres años consecutivos.
El proceso que debe seguir la Administración hasta expropiar un terreno e incorporarlo al Banco de Tierras dura al menos ocho años [artículos 26-29].
Pongamos un ejemplo de un suelo sin actividad agraria durante tres años consecutivos, uno de los tres escenarios que contempla la ley. Tras esos tres años sin actividad, la consejería iniciaría el proceso para declarar infrautilizada la parcela, que debe cerrar en el plazo máximo de un año.
Si durante los siguientes tres años el estado de la parcela fuera el mismo, el siguiente paso sería su inclusión en el inventario de suelo agrario infrautilizado. Solo cuando la parcela lleve dos años en ese inventario se podrá declarar el incumplimiento de su función social y su cesión temporal de uso al Banco de Tierras. Por tanto, el proceso duraría un mínimo de ocho años.
¿Qué pueden hacer los propietarios de los terrenos para evitar que se califiquen como infrautilizados?
La ley contempla varios escenarios para que los propietarios puedan revocar la inclusión de sus terrenos en el inventario de suelo infrautilizado [artículo 28]:
Compromiso por escrito de la persona propietaria de realizar una pŕactica agroforestal de acuerdo a las buenas prácticas según el tipo de suelo.
Acreditar la cesión a un tercero mediante un negocio.
Solicitar que la finca se incorpore al Banco de Tierras.
¿Hay leyes similares en otras comunidades?
En otras comunidades como Castilla y León, Cataluña o Galicia también hay leyes que amparan la expropiación de terrenos agrícolas para potenciar su uso y evitar el abandono.
La ley agraria de Castilla y León de 2014 tiene una redacción muy similar a la de Castilla-La Mancha y también se ampara en la ley de expropiaciones forzosas de 1954. Esta ley fue aprobada por un gobierno del PP.
En 2021 entró en vigor en Galicia la ley de recuperación de la tierra agraria que contempla la ocupación de tierras abandonadas y la creación de un Banco de Tierras, y en Cataluña entró en vigor en 2019 la de espacios agrarios que también contiene un registro de parcelas agrícolas en desuso, aunque no habla de expropiación sino de “arrendamiento forzoso”.
¿Los propietarios de los terrenos cedidos tendrían que seguir pagando el IBI?
La Consejería de Agricultura, Agua y Desarrollo Rural de Castilla-La Mancha indica a Maldita.es que en caso de que se haya expropiado el usufructo, “el propietario no deberá pagar ningún impuesto cuyo pago corresponda al usufructuario”. También dice que antes el titular debe haber recibido el pago “del derecho del justo precio y el premio de afección”.
El maldito y abogado Juan Ortolá explica a Maldita.es que, en caso de “desmembración de patrimonio”, es decir, cuando la nuda propiedad es de una persona y el usufructo es de otra, quien debe pagar este impuesto (el sujeto pasivo) es la persona que explote el terreno y no el propietario.
Francisco José Rico, maldito y experto en Derecho Civil y Administración, opina algo similar. Según él, “si el uso de la finca le es expropiado a un propietario, mientras dure dicha expropiación temporal no pagará impuestos vinculados a esa condición de propietario”. Esta situación viene recogida en el artículo 61 de la Ley de Haciendas Locales.
¿Está un Gobierno autonómico legitimado para expropiar un terreno?
Antes del cambio, la ley de Agricultura Familiar de abril de 2023 decía que estas posibles expropiaciones se realizan de conformidad con la ley estatal de Expropiación Forzosa de 1954 [artículo 71]. A su vez, esta ley de 1954 dice que para que sea posible expropiar un bien, esta declaración debe ser formulada por ley. Ya que en 1954 aún no existían las comunidades autónomas y las leyes regionales, Maldita.es ha preguntado a expertos en derecho civil si mediante una ley de rango autonómico es posible expropiar una propiedad privada.
Francisco José Rico, indica que el estatuto de autonomía de Castilla-La Mancha, en el artículo 39.2.b) ampara las expropiaciones. Este artículo establece que la comunidad tiene las competencias de expropiación sobre materias que gestione la propia comunidad. Además, en el artículo 31 del estatuto se dice que la región tiene competencias en “agricultura, ganadería e industrias agroalimentarias, de acuerdo con la ordenación general de la economía”.
El maldito y abogado Juan Ortolá apunta al mismo artículo del estatuto de autonomía para decir que la comunidad tiene “facultades expropiatorias”.
En este artículo han colaborado con sus superpoderes el maldito Francisco José Rico, experto en Derecho Civil y Administración Pública y Juan Ortolá, abogado en Ortolá Abogados.
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*Actualización a 21 de octubre de 2024. Se ha actualizado este artículo para incluir el nuevo texto de la ley que fue enmendada en mayo de 2024.
Primera fecha de publicación de este artículo: 13/04/2023
