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22/11/2019

Grupos parlamentarios: Cómo se forman y requisitos y ventajas de tener uno en el Congreso

Después de las elecciones una de las primeras tareas de los diputados elegidos será constituir el nuevo Congreso el 3 de diciembre. Pero no sólo eso, en los siguientes 5 días, tendrán que formar los grupos parlamentarios. Y, a pesar de que se trata de un procedimiento sencillo y regulado, los diputados tendrán que comenzar aquí las primeras negociaciones de la legislatura porque no todos los partidos que se han presentado podrán tener, en principio, grupo propio. Algunos diputados podrían pedir respaldo para poder tener grupo propio a cambio, por ejemplo, de apoyar una posible investidura de un candidato a presidente.

Los grupos no son sólo una fuente de financiación y un altavoz para los partidos: también sirven como un arma de negociación en los primeros días de la Legislatura - incluso, en ocasiones, unas formaciones políticas prestan diputados a otras para que puedan formar grupo propio. Os explicamos cómo se crean y para qué sirven:

Cómo formar grupo en el Congreso de los Diputados

Los grupos parlamentarios en la Cámara Baja se regulan por en el Reglamento del Congreso de los Diputados, que indica que 15 o más diputados, sean de la misma candidatura o no, pueden unirse para formar un grupo.

PSOE, PP, Vox y Unidas Podemos conformarán sus grupos tras las generales del 10-N sin ningún problema al superar esa barrera de 15 diputados. Sin embargo, no es la única forma para tener grupo propio. Existen otras dos opciones: obtener al menos 5 escaños y el 5% de los votos en las elecciones en toda España o el 15% de los votos correspondientes a las circunscripciones en las que ha presentado candidatura.

Entre estos dos últimos casos, se encuentra, en esta Legislatura, Ciudadanos. La formación naranja tiene ahora 10 diputados y, por lo tanto, no llega a esa barrera de 15 escaños. Pero, el partido mantendrá grupo propio porque sí ha obtenido un 6,79% de los votos en toda España y, por lo tanto, ha superado la barrera del 5% de voto nacional y los 5 diputados.

Algo similar le sucede a EH Bildu, que se encontraría en la otra opción de conseguir grupo propio sin haber alcanzado los 15 diputados. La formación se convertirá en el primer partido de la izquierda abertzale en conseguir un grupo propio en la Cámara Baja, como ya explicamos en Maldita.es. El partido de Arnaldo Otegi ha conseguido justamente 5 escaños y aunque no ha logrado el 5% del voto nacional, sí ha conseguido superar el 15% en las cuatro circunscripciones en las que se presentó el 10-N: las tres provincias vascas y Navarra.

El Reglamento del Congreso también indica dos restricciones: por un lado, los diputados de un partido no pueden constituir ni formar parte de más de un grupo parlamentario; por otro, los partidos quese hayan presentado en confluencia en las elecciones no pueden formar distintos grupos. Por eso, en 2016 Podemos no pudo cumplir con su intención y crear cuatro grupos parlamentarios distintos: uno para el partido y otro para cada una de las confluencias que presentaron a esas generales.

Debido a todas estas reglas, no todos los diputados forman parte de un grupo parlamentario propio. Por ello, los que no se unan a ninguno, se integran automáticamente en el grupo mixto, una especie de cajón de sastre para incluir a todos esos diputados sin grupo propio. Además, si un diputado que forma parte de un grupo parlamentario lo abandona y no se cambia a otro, también acaba en el grupo mixto.

Además, si los componentes de un grupo que no sea el mixto se reducen hasta menos de la mitad del número legal para su constitución se debe disolver, y sus integrantes también pasarían al mixto. Eso sí, la disolución de grupos parlamentarios no es un hecho muy común, pero el pasado mes de enero se vivió una en Cantabria, cuando se disolvió el grupo de Podemos en el parlamento autonómico tras disputas entre los diputados que lo conformaban, tal y como contó eldiario.es.

Los diputados tampoco pueden formar parte de más de un grupo parlamentario a la vez, tal y como explica el Congreso de los Diputados en este vídeo explicativo sobre los grupos parlamentarios y su funcionamiento:

Nunca ha vuelto a haber tantos grupos parlamentarios como en la primera legislatura

El número de partidos que consiguen representación en el Congreso no condiciona necesariamente cuántos grupos parlamentarios vaya a haber en esa legislatura. La XIII Legislatura, conformada tras las elecciones de abril y disuelta antes de la repetición electoral de noviembre, por ejemplo, fue en la que más formaciones políticas entraron en el Congreso hasta la fecha. Consiguieron escaños 15 partidos distintos, pero debido a todos los requisitos que os hemos contado, sólo se formaron ocho grupos parlamentarios. 

Por lo tanto, sólo el 53,33% de los partidos con representación lograron su grupo parlamentario propio. Sin embargo, en la primera legislatura y en la constituyente hubo menos partidos en la Cámara Baja, 14 y 12 respectivamente, pero en ambas hubo más grupos.

Así, en la legislatura constituyente lograron grupo parlamentario el 66,67% de los partidos con representación y en la primera legislatura, el 64,29%, porcentajes más elevados que los que se suceden en las últimas legislaturas.

La XIV Legislatura, que comenzará en diciembre, será la que contará con más diputados de distintas electorales distintas: un total de 19. Convirtiéndose, así, en la legislatura que más partidos han conseguido escaños. A pesar de ello, si no hay ningún imprevisto, el número de grupos parlamentarios será de nueve, sin igualar el récord de 10. En esta ocasión parece que habrá los siguientes grupos: PSOE, PP, Vox, Unidas Podemos, ERC, Ciudadanos, PNV, EH Bildu y Mixto. Por lo tanto, el porcentaje de partidos con representación que consiguen grupo propio será más bajo aún: 42,11%; o 47,06% si contamos también como que las confluencias catalanas y gallegas de Unidas Podemos cuentan con grupo propio, aunque formen parte del grupo del partido de Pablo Iglesias.

Por lo tanto, el porcentaje de partidos con representación que logran grupo propio de nuevo se quedará lejos de las cifras superiores al 60% que se daban en las primeras legislaturas. Esto se debe en gran medida a la entrada de partidos regionales y autonómicos en el Congreso como el PRC, la CUP, el BNG o la agrupación ¡Teruel Existe!, que entran con pocos escaños y, por ello, no tienen derecho a grupo.

Excepciones para formar grupo: cuando un partido cede escaños a otro

Desde 1977, en varias ocasiones algunos partidos han cedido uno o más diputados a otra formación a la que le falta algún escaño para cumplir los requisitos y poder formar grupo parlamentario. Esto sucedió por ejemplo en 2004, cuando dos diputados del PSOE por Toledo formaron grupo parlamentario con Coalición Canaria. La formación regionalista también recibió prestados diputados de UPN en 1996 y 2000 para obtener grupo propio.

El Reglamento del Congreso y el del Senado no tratan de forma explícita la posible cesión de escaños para formar grupos. Por ello, la decisión de aceptar la solicitud de creación del grupo depende de si la Mesa del Congreso o del Senado quiere permitirlo o no. Tras la elecciones de abril de 2019, por ejemplo, la Mesa del Congreso impidió que otras formaciones cedieran diputados a Junts Per Catalunya.

Estos préstamos hacen que los diputados que ayudan a otra formación a tener grupo parlamentario no puedan unirse desde un principio al grupo de su partido, ya que como os decíamos no pueden formar parte de dos grupos a la vez.


Sin embargo, una vez conformados los grupos, estos diputados prestados acostumbran a cambiarse y pasar al grupo parlamentario de su partido, ya que esto no supone la pérdida de grupo a la otra formación que lo ha conseguido con este sistema. Eso sí, el grupo no puede quedarse con menos de la mitad del número de escaños que necesitaba para su constitución o sería disuelto, como ya os hemos contado.

¿Para qué sirve tener grupo parlamentario? Subvenciones y más tiempo para hablar

Estos préstamos de diputados han ido sucediendo a lo largo de la historia parlamentaria española porque tener grupo propio comporta una serie de beneficios.

Los grupos pueden acceder a “locales y medios materiales suficientes” del Congreso de los Diputados y se les asigna una subvención. Por ello, los partidos prefieren tener un grupo parlamentario antes que pasar al mixto. La subvención está formada por una parte fija e igual para todos los grupos y una variable en la que se modifica la cantidad en función del número de diputados del grupo.

Además, las formaciones políticas que forman parte del grupo mixto tienen que ponerse de acuerdo para repartirse el tiempo de intervención de su grupo en los debates que se producen en el Congreso. Esto, en cambio, no sucede en el caso de los grupos parlamentarios, ya que cada partido cuenta con todo el tiempo que le toca a su grupo parlamentario.

Este fue uno de los motivos para que Gabriel Rufián, líder de ERC en el Congreso, rechazara formar un único grupo independentista entre su partido, Junts per Catalunya y la CUP, tal y como recogió La Vanguardia. Ya que con un grupo para cada formación contarían con un tiempo mayor de intervención que con un único grupo compartido.

El caso del Senado: un mínimo de 10 escaños para formar grupo

Para formar un grupo parlamentario en el Senado son necesarios 10 senadores, tal y como establece el Reglamento de esta cámara [artículo 27]. Además, si durante la legislatura un grupo se queda con cinco o menos senadores, se disuelve al final del periodo de sesiones (o séase, a finales de junio y diciembre) y si un senador marcha de su grupo y no se adscribe a otro, pasa directamente al mixto. Esto no es muy común pero sucedió, por ejemplo, cuando las populares Pilar Barreiro, en 2018, y Rita Barberá, en 2016, abandonaron el grupo de su partido y pasaron al mixto.

Por otra parte, al igual que en el Congreso, los senadores que se hayan presentado juntos a las elecciones (ya sea por el mismo partido o en una coalición o agrupación electoral) no pueden constituir más de un grupo parlamentario. Y los que no soliciten ser parte de ninguno de los grupos parlamentarios que se conformen pasan al mixto.

El préstamo de escaños para poder formar grupo en el Senado: "una práctica habitual" según el Constitucional

De todos modos, en el Senado, igual que en el Congreso, hay grupos parlamentarios con menos escaños del mínimo que se les exige para conformarlo. Esto se debe a que los partido se prestan senadores para poder constituirlos. Algo que el Tribunal Constitucional (TC) ha definido como “una práctica habitual” que “ha sido utilizada en profusión”.

El TC definió de esta forma el préstamo de senadores después de que en 2016 el Partit Demòcrata de Catalunya (PDeCAT) interpusiera un recurso debido a que la Mesa del Senado no les permitió la creación de un grupo parlamentario propio con senadores prestados de ERC, Coalición Canaria, Agrupación Socialista La Gomera y EH Bildu. 

El Constitucional les dio la razón y declaró nula la decisión de la Mesa del Senado de no autorizar la formación del grupo y mandarlos al grupo mixto, según recoge la propia sentencia del TC. En la misma también se indica que en esa legislatura se constituyó “el Grupo Parlamentario Nacionalista Vasco con el préstamo de cuatro senadores del PP” sin que la Mesa del Senado se opusiera.

De todos modos, esta práctica ha sucedido en numerosas ocasiones más. Por ejemplo, el grupo parlamentario de la Izquierda Confederal, que ha existido durante la última legislatura y que estaba formado por En Comú Podem, Adelante Andalucía, Compromís, MÉS Per Mallorca y Más Madrid, fue constituido en sus orígenes únicamente por Unidas Podemos, que ya no tiene senadores, y En Comú Podem. Pero Podemos y su confluencia catalana necesitaron la ayuda del PSOE para poder crear y mantener el grupo, tal y como recogió Europa Press.

Podemos y En Comú Podem tuvieron 5 senadores socialistas prestados para la creación de su propio grupo, ya que el partido de Iglesias sólo contaba con otros 5 escaños. Eso sí, después sólo marcharon 4 de ellos y la diputada María Jesús Castro, senadora del PSOE por Cádiz, se quedó dentro del grupo de Podemos para que se mantuvieran en 6 escaños, el mínimo para que el grupo no sea disuelto.

Lo mismo sucedió tras las elecciones de abril de 2019 con Coalición Canaria y Junts per Catalunya, que comparten grupo en el Senado. Los partidos nacionalistas necesitaron que un senador del PNV se quedara en su grupo para no perderlo. Y para su creación les ayudaron otros dos partidos: Esquerra Republicana de Catalunya y Asociación Socialista Gomera.

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